全面深化改革領導小組:更大尺度的謀篇佈局
  經過此前35年“摸著石頭過河”的漸進改革探索,中國當前的改革既要有明確目標,又要有強有力的機構協調、推動和督促,才能完成經濟、政治、文化、社會、生態文明五位一體的系統性改革目標
  本刊記者/王全寶
  像往常一樣,早上八點多,中國經濟體制改革研究會名譽會長、原體改委副主任高尚全就來到辦公室。剛坐下來,他就讓秘書把11月15日剛剛公佈的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》打印一份拿過來。
  他仔細地閱讀這份《決定》,只要有內容涉及“中央成立全面深化改革領導小組”之處,高尚全就用筆在該處重覆勾畫了幾下。
  “建立改革協調的工作機構大家已經達成共識,但是誰來擔任組長呢?文件上沒說,但這個問題很重要。”高尚全對《中國新聞周刊》記者說。
  在《決定》公之於眾之前三天,11月12日,剛剛閉幕的十八屆三中全會發佈公報,宣佈將成立全面深化改革領導小組,負責改革總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實。這成為三中全會公報中最為引人關註的內容之一。
  在改革呼聲日益高漲之際,中共中央重啟頂層改革機制,順應各界呼籲重新成立一個事關改革的中央最高專門機構,是為眾望所歸。不過,關於這個小組的具體設置、人員配備等事宜均沒有對外公佈,不免也引發各種猜測。
  各方游說頂層設計
  在高尚全的記憶里,很久以前,經濟學界就在呼籲要恢復當年的國家經濟體制改革委員會,或者是設立改革委員會。
  2005年,有一次國務院召開常務會議,邀請了9位專家學者參會,高尚全就是其中之一。在會上,很多專家呼籲要成立一個改革機構,建立協調機制。高尚全主要提了三條意見:第一是恢復體改委;第二是中央成立一個改革的協調小組;第三是要加強發改委改革的職能。
  此後,伴隨著改革觸及深水區,一些領域的改革呈現出膠著狀態之時,官方亦開始頂層謀劃。
  2010年,中共十七屆五中全會通過了《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》,這個文件第一次使用“頂層設計”一詞,當時的表述是“重視改革頂層設計和總體規劃”。此後,中央高層多次強調要加強“改革頂層設計”。
  從2012年開始,經濟學家吳敬璉、張維迎等人在不同場合也公開呼籲成立中央層面的改革機構。
  2012年和2013年全國兩會期間,全國政協委員、中國(海南)改革發展研究院院長遲福林,全國政協委員、中共中央黨校黨建教研部主任王長江先後呼籲,建立中央層面的改革機構,打破原有行政管理佈局,超越部門界限進行統籌。
  今年全國兩會結束不久,4月,高尚全再次向中央高層建言。他在關於“改革的系統性、整體性和協調性”內容中,呼籲“建立一個統籌全面深化改革的高層次的權威性改革協調機制和工作機構”。
  據悉,高尚全的此項建議得到了中央高層的重視。5月23日,國務院副總理張高麗批示稱:“謝謝尚全同志的關心支持,請起草組研酌。”
  事實證明,十八屆三中全會宣佈的中央改革機構的名稱,與高尚全建議的名稱“中央全面深化改革領導小組”相吻合。
  在高尚全看來,加強改革頂層設計,需要專門的設計機構。從領導和謀劃改革的要求看,成立由中央直接領導的中央改革領導協調機構,有利於在全局上把握改革的進程。
  “中國改革進行到現在,該改的都已經改得差不多了,剩下的改革都是硬骨頭。所以,全面深化改革,需要一個組織的保障。十八大前,各界呼籲恢復體改委,但體改委顯然力度還不夠,因為全面深化改革涉及到經濟、政治、文化、社會、生態文明五位一體,範圍之很廣,不是體改委所能協調的。”高尚全在接受《中國新聞周刊》採訪時表示。
  在許多受訪專家看來,中央重新成立關於改革的專門機構,一方面與多年來各方人士呼籲有關,另一方面也是因為當前深化改革的進程已經呈現膠著狀態。
  十八屆三中全會通過的《決定》也指出,當前,我國發展進入新階段,改革進入攻堅期和深水區。要“敢於啃硬骨頭,敢於涉險灘,以更大決心衝破思想觀念的束縛、突破利益固化的藩籬”。
  過早謝幕的體改委
  近些年來,很多學者公開呼籲恢復體改委設置,甚至也不乏體制內的人撰文紀念上個世紀的體改委。實際上,這一現象與現行經濟體制改革事務弊端日益顯現有著因果關係。
  原體改委撤銷後,它的一些功能轉移到了國家發改委。發改委的經濟體制綜合改革司負責經濟體制改革事務,其具體操作模式一般是該司與其他部委相關部門起草文件,然後再由發改委報送國務院進行批覆。
  這在高尚全看來,似乎是很難兼顧的任務。“發改委本來是兩個職能,一個是發展,一個是改革,通過改革來促進發展。本來這兩個職能設置很好,但是運行結果不是很理想,給人的感覺是重發展而輕改革了。”
  另外,近些年,國家發改委因掌握眾多重大項目審批權而受到不少批評和質疑,“發改委權力太大,相當於一個小國務院”。
  更有輿論批評稱,手握許多重大項目審批權的國家發改委,在一定程度上已成為既得利益者。高尚全認為,原來的體改委超越部門利益,因而是一項合理的設置。“這也是我呼籲由‘利益超越’的機構來專司改革的初衷。”高尚全說。
  1978年底,中國開啟改革之始並沒有明確目標,一切改革幾乎都是“摸著石頭過河”,當時急需一個高層機構來規劃和協調改革全局。於是,1980年5月,國務院決定成立國務院體制改革辦公室。兩年後,在原體改辦的基礎上,設立了國家經濟體制改革委員會,時任總理親自兼任主任,負責體制改革的總體設計,統一研究、籌劃和指導全國經濟體制改革工作。
  體改委成立之初就被賦予了四項任務:理論創新、設計總體方案、協調各方利益、組織試點。這四項任務則充分體現了“清議機構”的性質。
  從成立之初到1990年8月,除1987年至1988年由李鐵映(中央政治局委員、國務委員)擔任主任外,一直是由總理兼任體改委主任。
  “體改委志在改革。”1990年至1993年擔任體改委主任的全國政協原副主席陳錦華,曾撰文指出當時對這一新部門予以“高配”的原因:“小平同志講過,總理的屁股一定要坐在改革上。因此,國家體改委一成立,就由先後兩任總理兼任主任。”
  但到了1998年,在國務院機構改革中,體改委被降格成為國務院體改辦,標志著從此退出國務院組成部門序列,人員編製從200人減至不到90人。
  降格後,原體改委組織制定企業綜合性經濟法規的職能,移交給國務院法制辦和國家經貿委;組織現代企業制度試點和審批中央企業改製為股份有限公司的職能,移交給國家經貿委;指導和協調地區各類綜合配套改革試點的職能,則下放給地方政府。
  按照機構改革要求,降格後的體改辦奉行三不原則,即“不開會、不講話、不發文件”,成了真正的“清議機構”。
  在1998年到2003年的幾年中,作為並無實質籌劃、協調權力的體改辦,雖然也拿出了幾十個重要文件方案,但彼時的體改委已無力主導改革局勢,其作用逐漸淡化。
  五年後,在2003年的十屆全國人大一次會議上,《國務院機構改革方案》指出:將國家計委改組為國家發展和改革委員會,體改辦的職能併入新成立的發改委,具體業務由新組建的經濟體制綜合改革司承擔。
  全國政協原副主席陳錦華在2011年撰文感慨:“國家體改委機構撤銷,人員沒有留住,有些重要改革也沒有繼續深化下去。體改委消亡有點兒過早了,中國還不到這一步。”
  以更大尺度謀篇佈局
  11月13日,即十八屆三中全會結束的第二天,北京市委常委會上釋放出消息,將成立全面深化改革領導小組,北京市委書記郭金龍強調,要把握首都發展的階段性特征,從國家發展大勢、區域協調發展著眼,在更大尺度上謀篇佈局。
  隨後,天津、內蒙古、黑龍江、廣西等省區市也相繼宣佈成立全面深化改革領導小組。
  但是,對於深化改革領導小組的人選以及相關機構設置情況,上述五省區市均沒有對外公佈。
  而關於中央全面深化改革領導小組的具體機構和人員設置,官方也沒有發放任何消息甚至暗示。誰將是改革小組負責人,目前尚無權威消息。
  “誰來擔任領導小組長人選很重要。”國家體改委原副主任卲秉仁在接受《中國新聞周刊》採訪時表示。在他看來,現在改革面臨的環境和困難,與上個世紀已然不同,領導小組如果沒有強有力的人選,則很難推動目前的各項改革。
  中共中央總書記習近平就《決定》所做說明時指出,“全面深化改革是一個複雜的系統工程,單靠某一個或某幾個部門往往力不從心,因此就需要建立更高層面的領導機制。”
  在《中國新聞周刊》記者採訪過程中,很多受訪者認為,經過此前35年“摸著石頭過河”的漸進改革探索,中國現在的改革既要有明確目標,又要有強有力的機構協調、推動和督促。
  高尚全則認為,此前,各類中央級別的領導小組多屬於議事協調機構,例如中央農村工作領導小組、中央司法體制改革領導小組等等。但這類領導小組往往職能單一,為某一項改革而設,已經不能適應目前全面深化改革的需要。
  為此,在領導小組具體組織形式上,高尚全曾向中央建議,考慮到中央新的財經領導小組剛剛成立,為了不增加新機構,建議可採取兩塊牌子、一套人馬。“但全面深化改革的名稱不能沒有,因為財經包含不了政治、文化、社會、生態文明改革。”
  中國(海南)改革研究院院長遲福林在接受《中國新聞周刊》採訪時則認為,當下每項改革措施如果觸及利益格局,就會引發矛盾和阻力,頂層改革重啟,有助於協調部門利益、地方利益等既得利益關係。 ★
(編輯:SN054)
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